Ley APCI: persecución disfrazada de fiscalización que deja sin defensa legal a las víctimas del Estado
La Ley de reforma de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional, APCI, se fraguó con una campaña de desprestigio contra las ONG a las que se acusó de lavar activos y de afectar los intereses de la Nación. Hoy, un año después, hay evidencias de la utilización de la fiscalización para acosar a las ONG de derechos humanos, feministas y ambientalistas con la pantalla de la transparencia. No hay hallazgos de lavado de activos ni de las graves irregularidades que pregonaban sus impulsores. Lo que sí han conseguido con esta reforma es que la mayor parte de las víctimas de los abusos del Estado se quede sin defensa legal.
Las ONG en Perú son, en su mayoría, fachadas para lavar activos y para que países extranjeros impongan agendas destructivas y siembren odio en el país. Con base en estas premisas que no tienen ningún sustento en la realidad, se construyó la justificación para aprobar la ley de reforma de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional, APCI. El Congreso, el Gobierno y un sector de su prensa aliada fueron los encargados de construir con mentiras el relato que "justificaba" meter en cintura a las organizaciones de la sociedad civil.
Hoy, un año después de la entrada en vigor de la ley y con un crecimiento acelerado de las fiscalizaciones a las ONG, no hay evidencia alguna de que estas organizaciones blanqueen dinero o que perforen la soberanía nacional. De lo que sí hay constancia es de que la ley ha sido usada como instrumento para obstaculizar el ejercicio de la sociedad civil organizada en su defensa frente a los abusos del Estado, dejando sin protección legal a personas vulnerables que buscan justicia y reparación.
El día que firmó la ley APCI en 2025, la entonces presidenta Dina Boluarte dijo claramente que la ley se concentraría en "una minoría de ONG" que, según ella, actuaban "en contra de los intereses de nuestro país, sembrando odio y atacando nuestro sistema". En efecto, la fiscalización de APCI se ha concentrado en pocas organizaciones con amplia trayectoria en defensa de los derechos humanos y el medio ambiente y que, desde el inicio del debate, estuvieron en la mira de los promotores de la ley.
Entre los promotores de la reforma a las condiciones de la cooperación internacional estuvieron exmilitares, exintegrantes de gobiernos que arrastran sentencias y serios cuestionamientos por violaciones a los derechos humanos y la entonces presidenta Dina Boluarte quien ya tenía sobre su espalda 49 muertos, varios de ellos menores de edad, producto de la represión de las protestas sociales que se desataron cuando ella asumió la presidencia.
Una de las pocas promesas que cumplió Boluarte fue que la nueva ley APCI se concentraría en supervisar a "una minoría de organizaciones". Desde 2024, cuando se intensificó la ofensiva contra las ONG en busca de argumentos para aprobar la ley de reforma de la APCI, y hasta el 2026, esta agencia ha fiscalizado apenas al 10% de las ONG inscritas en el registro oficial: 211 de 2.090.
La APCI ha concentrado sus esfuerzos de fiscalización en el 1,5% de las organizaciones inscritas: 30 de ellas han sido fiscalizadas los tres últimos años y cada año se programan más supervisiones a cada una de ellas.
Esto significa que hay 1.879 organizaciones que no han recibido una sola visita de APCI en al menos estos últimos 3 años y 30 que han sido objeto de reiteradas y profundas fiscalizaciones a sus planes, programas, proyectos y actividades.
Lo más relevante es que esa "minoría de organizaciones" tiene un mismo perfil: defienden a las víctimas de los abusos del Estado, a las mujeres, a las minorías sexuales y al medio ambiente. Esas organizaciones eran el objetivo de la ley y la concentración de las fiscalizaciones solo en ellas, así lo confirma.
¿Y cuál ha sido el resultado de las fiscalizaciones? Claramente no ha sido el hallazgo de gravísimas irregularidades, como trataban de demostrar los promotores de la ley. Solo 5 de las 211 ONG fiscalizadas entre el 2024 y el 2026 han recibido una sanción: 4 amonestaciones escritas y una multa para IDL, cuyo detalle veremos más adelante.
Quizá el hecho más relevante es que APCI ha impuesto 1.604 sanciones entre 2024 y 2026 al universo de ONG registradas, pero solo 5 de esas sanciones han sido resultado de un proceso de fiscalización. Es decir, 1.599 sanciones, el 99,6%, corresponden a supervisiones ordinarias de control a organizaciones que, paradójicamente, no están en la mira política y, por lo tanto, no son blanco de las fiscalizaciones programadas.
Impacto profundo
Las ONG no se han opuesto a la labor de fiscalización del Estado, pero sí exigen que no se utilice para acosarlas o ralentizar su trabajo. Representantes de varias de las ONG más fiscalizadas conversaron con Epicentro TV sobre el profundo impacto que ha tenido la ley APCI en su gestión, en la definición de las causas a las que dedican sus esfuerzos e incluso en su estructura interna. Sostienen que las fiscalizaciones son cada vez más tortuosas: pedidos absurdos, plazos arbitrarios, desconocimiento por parte de los inspectores de la realidad de las organizaciones, exigencias de documentos y evidencias imposibles de conseguir, como fotografías del taxi en el que se movilizaron para acudir a una reunión, y otros pedidos que veremos más adelante y que se convierten en una pesada carga y casi en hostigamiento al trabajo de las ONG.
Víctimas sin defensa
Ese impacto de la persecución disfrazada de minuciosa fiscalización es menor comparado con el impacto más sensible: los ciudadanos de bajos recursos económicos, los más vulnerables, han ido perdiendo el acceso a abogados que los defiendan de los abusos del Estado. La Ley APCI prohíbe expresamente que se utilicen los recursos de la cooperación internacional para litigar contra el Estado, lo que deja en indefensión a víctimas de casos emblemáticos de abusos estatales del pasado y del presente.
De hecho, la Asociación Pro Derechos Humanos, APRODEH, una de las ONG con más trayectoria en la defensa de víctimas de la represión estatal en las décadas de 1980 al 2000 y de los años 2022 y 2023, ha tenido que renunciar a participar en la defensa de las víctimas de casos tan aberrantes como el de la masacre de Cayara, departamento de Ayacucho, ubicado en el Ande Peruano, ocurrida en mayo de 1988 cuando una patrulla militar ejecutó a 36 civiles y ocultó sus cuerpos y además torturó y mutiló a otros pobladores indefensos. Posteriormente, agentes del Estado desaparecieron de la fiscalía el expediente y el cadáver de una mujer embarazada, que constituía prueba de lo sucedido. El fiscal que investigaba el caso fue amenazado y tuvo que salir del país. La defensa de las víctimas se ha hecho imposible para APRODEH porque en este caso el Estado ha sido declarado tercero civilmente responsable y la Ley APCI le impide participar en ese litigio.
En este y en otros procesos que llevaba APRODEH y que tuvo que abandonar, la abogada Gloria Cano, histórica integrante de esta ONG, ha asumido una defensa particular, y los familiares tienen que pagarle para demostrar que no ejerce su defensa con fondos de cooperación internacional. El problema, reconoce la abogada Cano, es que acompañar este proceso no solo implica su trabajo, que puede tener incluso solo un pago simbólico, sino que genera otros gastos como pasajes, pago de copias, hoteles, lo que se convierte en una carga más para las víctimas.
Para Aprodeh es imposible continuar con la defensa de todos los casos en los que participaron durante varios años. Entre quienes han perdido su respaldo legal están las víctimas de la represión militar en Andahuaylas y Ayacucho en el inicio del gobierno de Dina Boluarte entre diciembre de 2022 y febrero de 2023, y los deudos de la periodista Melissa Alfaro, caída en un atentado con un sobre bomba en 1991.
Golpe a la civilidad
No permitir que las víctimas tengan acceso a abogados para buscar y conseguir justicia después de todo lo que han vivido es quizá el golpe más certero que propina la Ley APCI a la civilidad, a la vida democrática y a la construcción de memoria.
Algunos jueces constitucionales, conscientes del impacto y la inconstitucionalidad de la Ley APCI, han concedido recursos de amparo a algunas de las ONG más importantes del país: la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, CNDDHH; el Instituto de Defensa Legal, IDL, y Flora Tristán. Los juzgados constitucionales ordenaron en estos fallos que se inapliquen los artículos que obligan a las organizaciones a tener conformidad previa para sus proyectos y los que impiden que litiguen contra el Estado. En todos los casos, los jueces han concluido que estas medidas restringen de forma desproporcionada la libertad de asociación y vulneran el derecho al acceso a la justicia.
Es tan grave dejar a las víctimas sin defensa que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha emitido pronunciamientos para conminar al Estado peruano a respetar el trabajo de las ONG en los procesos que se desarrollan ante esa instancia internacional.
En 2025, el mismo año en el que se aprobó la ley, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió un contundente y unánime pronunciamiento para decirle al Estado que "deberá garantizar que los representantes de las presuntas víctimas en el caso Gamboa García y otros Vs. Perú, pertenecientes a las organizaciones COMISEDH y APRODEH, puedan ejercer libremente la representación legal de éstas ante este Tribunal en todas las etapas del proceso internacional, de modo que no se vean expuestos a ningún tipo de represalia por este hecho, en especial aquellas que puedan derivarse de la eventual aplicación de los artículos 21 y 22 de la "Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI", según fue modificada por la Ley No. 32301".
El caso Gamboa García no ha terminado y se refiere a un hecho que fue recurrente entre los años 80 y 2000 en Perú. En enero de 1981, Georgina Gamboa García, una adolescente quechua hablante de 17 años, fue detenida en su casa, frente a sus 7 hermanos menores, llevada a un calabozo, torturada y abusada sexualmente en repetidas ocasiones por 7 integrantes de la Guardia Civil. Georgina tuvo un hijo como resultado de esa violación. La víctima denunció los hechos en 1982 y no logró justicia en el Perú, por lo que el caso fue llevado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que, en 2021, 40 años después de los abusos, concluyó que el Estado tiene responsabilidad y acusó al Estado peruano ante la Corte IDH que está pendiente de emitir su fallo final, que será de obligatorio cumplimiento. La protección que la Corte IDH ha otorgado a las ONG COMISEDH y APRODEH les ha permitido continuar con la defensa en este proceso.
El testimonio de Georgina Gamboa García, que hace parte de la muestra permanente en el LUM constata la herida abierta que algún día la justicia debería cerrar.
La ONG Demus que defiende a las víctimas de las esterilizaciones forzadas ocurridas durante el régimen de Alberto Fujimori en la década de los 90 también recibió una protección legal de parte de la Corte IDH para continuar con el litigio contra el Estado.
Los casos de Georgina y de las víctimas de las esterilizaciones forzadas sirven para entender el origen del resentimiento que guardan hacia las organizaciones de la sociedad civil algunos sectores políticos vinculados a las Fuerzas Armadas y ciertos representantes del fujimorismo.
Entre los más entusiastas promotores de la Ley y de la campaña mediática contra las ONG estuvieron los almirantes en retiro José Cueto y Jorge Montoya, el reconvertido ex militante de izquierda y ahora furibundo defensor de las Fuerzas del orden Fernando Rospigliosi, y los congresistas de Renovación Popular Alejandro Muñante y Milagros Jáuregui de Aguayo.
En el caso de los almirantes y Rospigliosi hay una evidente relación con quienes han sido sindicados por graves violaciones a los derechos humanos durante los años 80 al 2000 y durante la represión de las protestas contra Dina Boluarte. Este video publicado por algunas ONG lo expone: los militares en retiro llegaron al Congreso con la bandera de la defensa de sus colegas y la han concretado buscando que se mantengan en la impunidad aprobando leyes que van contra el derecho internacional como son la ley de amnistía, la que declara la prescripción de delitos de lesa humanidad y la que tipifica el delito de lesa humanidad.
También hay quienes tienen razones personalísimas: el congresista Alejandro Aguinaga, de Fuerza Popular, tiene una poderosa razón para promover limitaciones a la acción de las ONG, pues son organizaciones feministas, y en particular Demus, las que han impedido que quede en la impunidad el proceso por las esterilizaciones forzadas ocurridas durante su gestión en el Ministerio de Salud, primero como viceministro desde 1994 hasta 1999 y luego como ministro desde abril de 1999 hasta la caída del régimen en noviembre de 2000. Demus también cuenta con una protección especial de la Corte IDH para continuar acompañando a las mujeres que fueron esterilizadas sin su consentimiento en el marco de una política pública de control de natalidad.
Si no existiera IDL...
Probablemente, la ONG que se ha convertido en el símbolo de esta batalla de sectores políticos contra la sociedad civil organizada es el Instituto de Defensa Legal, IDL, que además tiene su área de periodismo, IDL Radio, e IDL Reporteros, medio de investigación dirigido por el periodista Gustavo Gorriti, blanco de ataques sistemáticos por parte de estos mismos sectores.
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"Si no existiera IDL, no estaríamos en este debate", le dijo un activo congresista a un exdirector de APCI durante uno de los debates de la ley. Ese exdirector, que pidió guardar reserva de su nombre, le dijo a Epicentro TV que en los debates y las sesiones informativas a las que fue convocado como ex jefe de la Agencia, las preguntas estaban claramente orientadas a buscar la manera de "meter en cintura" a IDL y a otras organizaciones similares que han tenido un papel preponderante en la defensa de las víctimas de abusos estatales y en la publicación de investigaciones periodísticas que han puesto contra la pared poderes que se sentían intocables.
Desde la intensificación del debate de la Ley APCI, el Instituto de Defensa Legal, IDL, ha visto cómo se han incrementado de forma exponencial las inspecciones y supervisiones de APCI. En 2024, IDL cumplió con un proceso de fiscalización; en 2025, llegaron cinco fiscalizaciones ordenadas por APCI, y en 2026, la cifra ascendió a 17 fiscalizaciones. Esto, además de las supervisiones ordinarias y anuales a las que se somete a todas las organizaciones.
¿Por qué el resentimiento contra IDL? No solo en la gestión de litigios en defensa de víctimas de violaciones a los derechos humanos, sino también en su labor de defensa de periodistas denunciados por sus investigaciones contra el poder, la defensa de comunidades indígenas que protegen el territorio y que se enfrentan con empresarios madereros y agricultores así como con mineros y traficantes ilegales, y, por supuesto, en razón a las investigaciones publicadas por IDL Reporteros en los casos emblemáticos de corrupción, Lava Jato y los Cuellos Blancos del Puerto. En palabras del director de IDL, Glatzer Tuesta, el líder de IDL Reporteros, Gustavo Gorriti es "una figura ineludible para los corruptos, un centro de atracción para ellos".
¿Estuvo dirigida la Ley contra IDL como le planteó el congresista al exdirector de APCI? Tuesta lo dice sin ambages: "No tengo la menor duda. Si han usado un molde, ha sido el nuestro y eso no tiene que ver en lo absoluto con la transparencia y la rendición de cuentas, porque estamos fiscalizados por APCI, Sunat, Sunafil y las propias auditorías de los donantes. Lo que es claro es que más que la transparencia, es una venganza".
Un año después de la aprobación de la ley, IDL tiene una multa de APCI que ha sido llevada al Poder Judicial porque una organización a la que apoyó dentro de un proyecto, "no cumplió" con los fiscalizadores de APCI. A una primera cita pactada no llegaron los fiscalizadores y la segunda visita de los fiscalizadores fue sin previo aviso y los integrantes de la ONG no estaban en sus oficinas. Es decir, la multa de 34 mil soles se ha aplicado a IDL porque un tercero no abrió la puerta.
Ni siquiera las 17 fiscalizaciones que le ha aplicado APCI a IDL apaciguan a los promotores de la norma. El congresista de Renovación Popular Alejandro Muñante, pastor evangélico y ferviente propagador de la narrativa contra las ONG, publica en sus redes sociales, haciendo uso del poder y la visibilidad que le da su curul, fuertes videos en los que ataca a la organización. En esta publicación, exige que la agencia le imponga sanciones más severas.
Las mujeres y la diversidad sexual
El discurso conservador, que cada vez gana más terreno en el panorama político peruano, también tiene a sus representantes entre los promotores del acoso a las organizaciones de la sociedad civil. Los dos congresistas de origen religioso más activos en la campaña contra las ONG fueron Alejandro Muñante y Milagros Jáuregui de Aguayo, ambos pastores y elegidos por el partido ultraconservador Renovación Popular.
La actitud de la ahora senadora Jáuregui de Aguayo contra las ONG permite poner en evidencia cómo desde esos sectores han instrumentalizado la Ley APCI para controlar a organizaciones que defienden activamente derechos de niñas y mujeres.
En febrero pasado, la pastora Jáuregui de Aguayo, fundadora de la Iglesia Protestante Neopentecostal La Casa del Padre, se vio implicada en un escándalo tras exhibir en un acto público a niñas violadas y obligadas a ser madres, a quienes su organización religiosa acoge durante el embarazo para "proteger la vida del no nacido".
La exhibición de las menores no solo causó indignación, sino que, ante el escándalo público, el Ministerio de la Mujer se vio obligado a trasladar a las menores a otros centros de acogida y el Ministerio Público inició una investigación que de inicio descubrió graves irregularidades en la gestión del centro de acogida a cargo de esposo de Jáuregui, también fundador y pastor de la iglesia. El escándalo fue tan grande que hasta su propio partido, Renovación Popular, emitió un comunicado en el que deslindaba de la congresista Jáuregui y textualmente decía que no compartían sus valores.
#ÚLTIMO| Tras el comunicado del MIMP, el partido Renovación Popular señaló que “no comparte ni avala” lo ocurrido en un evento del albergue auspiciado por la congresista de su bancada, Milagros Jáuregui. Lamentaron el daño ocasionado y pidieron disculpas. “Ese hecho no representa… https://t.co/JNVIhr0zwF pic.twitter.com/2oINGu5Skb
— Epicentro.TV (@Epicentro_TV) February 9, 2026
Ante este grave episodio, Las Lilas, un grupo conformado por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, Flora Tristán, Promsex, Manuela Ramos, Demus y Amnistía Internacional, emitió un pronunciamiento y le pidió a la Fiscalía que investigara de oficio lo que ocurría en La Casa del Padre.
Poco después de la solicitud pública de las ONG en relación con la iglesia de Jáuregui, en un acto que a priori podría considerarse como una venganza contra esas organizaciones, la congresista volvió a cargar públicamente contra las ONG feministas y se ocupó de atribuirles el manejo de ingentes sumas de dinero para "imponer agendas de género". Lo hizo durante el debate de su proyecto de ley para eliminar la conducta penal tipificada como feminicidio. En un comunicado publicado en la página web del Congreso, a propósito de su proyecto, la congresista dijo esto: "Sobre el financiamiento de ONG. Según información de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional, diversas ONG feministas reciben entre 20 y 30 millones de dólares anuales para promover agendas de género, incluyendo la ampliación de supuestos de feminicidio en la legislación nacional".
Jáuregui de Aguayo ha sido la promotora de diversos proyectos que se han convertido en Ley y que tienen que ver con la eliminación de la educación sexual integral del currículo escolar, la prohibición del uso de lenguaje inclusivo, y logró que un ex ministro de salud, apoyado por su partido, prohibiera la aplicación del protocolo del aborto terapéutico con enfoque de niñez, que era un logro conseguido por Promsex al llevar ante Naciones Unidas el Caso LC que veremos más adelante.
La presión sistemática contra las ONG feministas también se pone de manifiesto con el crecimiento del número de fiscalizaciones. En 2024, Promsex, la ONG líder en defensa de las minorías sexuales, del derecho al acceso al aborto terapéutico y a la distribución gratuita del anticonceptivo oral de emergencia, no tuvo fiscalizaciones programadas por APCI, pero en 2025 recibió 6 fiscalizaciones y en 2026 tuvo que atender 10 fiscalizaciones que abarcan todos los proyectos que está desarrollando.
La directora de Promsex, Rossina Guerrero, sostiene que el enfoque de las actuales fiscalizaciones está muy claro: "Las fiscalizaciones parten de la búsqueda del error, de la búsqueda de la falla, y de encontrar una razón para dejar observaciones en el acta y que eso más adelante se pueda transformar en una posible multa".
Estas inspecciones, dice Guerrero, se han concentrado en el asunto económico, lo que ha puesto al descubierto las propias incongruencias del modelo de supervisión, pues, por ejemplo, el sistema APCI solo permite ingresar datos de proyectos financiados en soles aunque la cooperación haya sido hecha en dólares o en euros. Si la cooperación es en dólares no hay problema porque la Sunat tiene un tipo de cambio referenciado, el problema es que no lo hay para el cambio de euros a soles. Lo único que pueden hacer las ONG es utilizar el tipo de cambio de los bancos que no siempre es preciso y que varía según el día y la entidad bancaria. Cuando llega la fiscalización encuentra pequeñas discrepancias en los montos que se convierten en un motivo de sospecha. Son detalles mínimos que complican innecesariamente la supervisión.
Pero incluso los obstáculos administrativos pasan a un segundo plano ante la constatación del daño mayor que ha provocado la Ley APCI: Promsex también está impedida de asumir la defensa en casos que involucran al Estado y esto representa un golpe a la espina dorsal del trabajo que durante tantos años ha realizado esta organización.
Porque lo más importante que ha ocurrido en los casos de litigio asumidos por Promsex es que, tras los fallos en el fuero internacional, el Estado se ha visto obligado a cambiar políticas que afectan derechos y a cumplir con sus obligaciones previstas en las convenciones internacionales suscritas por Perú. Es decir, no solo se consigue justicia y reparación para la víctima, sino que se logra que haya un cambio en el Estado para que no se repitan prácticas violatorias de los derechos humanos.
Un caso emblemático de un triunfo en lo particular y en lo público, es el conocido como LC contra Perú. Este proceso se refiere a una niña de 11 años abusada sistemáticamente por un vecino que la amenazaba con asesinar a su familia si lo denunciaba. En 2007, cuando LC tenía 13 años, quedó embarazada e intentó suicidarse lanzándose de una terraza. LC quedó con graves lesiones que tenían un pronóstico muy malo si no era intervenida quirúrgicamente de forma inmediata. Sin embargo, el sistema de salud rechazó la cirugía por su embarazo y además se negó a practicarle el aborto terapéutico. Semanas después, LC sufrió un aborto espontáneo, pero ya fue demasiado tarde para recuperar su cuerpo severamente lesionado. LC quedó cuadripléjica, sin control de esfínteres y con un estado mental agravado ante la constatación de su situación.
Promsex y el Centro de Derechos Reproductivos, en representación de LC, acudieron al Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Comité CEDAW). En 2011, el Comité CEDAW emitió un dictamen condenando al Estado peruano por la violación de los derechos de la joven por no garantizarle el acceso a servicios de salud debido a su embarazo y por negarle el acceso a un procedimiento eficaz y accesible que posibilitara el aborto terapéutico y la operación de espalda que era imprescindible. También conminó al Estado a emitir un protocolo de aborto terapéutico, lo que se concretó en 2014, cuando el Estado peruano aprobó la Guía Técnica Nacional para estandarizar los procedimientos para la atención integral de la gestante en los casos de Interrupción Voluntaria por Indicación Terapéutica del Embarazo menor de veintidós (22) semanas con consentimiento informado. Ahora estas dos organizaciones trabajan para que el Estado cumpla con la indemnización para LC y para que se restaure el protocolo que fue suspendido por decisión del Ministerio de Salud ante la presión de la conservadora congresista Milagros Jáuregui, que canjeó su blindaje al ministro a cambio de la eliminación del protocolo.
¿Sin el acompañamiento de estas ONG, LC y su familia habrían logrado un reconocimiento de la responsabilidad del Estado y el país tendría esta guía de aborto terapéutico? La respuesta es evidente: No.
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Promsex admite que tras la entrada en vigor de la Ley APCI y la consecuente prohibición de litigar contra el Estado, ha tenido que abstenerse de patrocinar casos que involucren a agentes estatales, por lo que consiguen éxitos parciales: castigo para los responsables, pero no cambios en políticas públicas. "Seguimos recibiendo pedidos de apoyo por parte de personas que se han visto vulneradas en sus derechos y cuando implican actuaciones de funcionarios estatales no podemos acompañar estos casos. Hemos tenido que dejar los casos en los que la ruta nos lleva a agentes del Estado. Nuestro sentido es que el Estado se haga responsable. Hemos seguido litigando casos de violencia sexual, pero donde hay agentes particulares y logramos cosas, pero eso no transforma", asegura Rossina Guerrero.
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Entre enero y agosto del 2026, el Ministerio Público registró 4.394 denuncias por abuso sexual contra menores de edad, lo que equivale a un promedio de 18 denuncias diarias, aunque se sabe que hay un gran subregistro. Además, cada día, 5 niñas de entre 10 y 14 años se convierten en madres. En muchos de estos casos están involucrados profesores de colegios públicos, psicólogos y otros trabajadores de albergues y hasta militares y policías, a lo que se añade el desconocimiento, miedo y/o indolencia de funcionarios del sistema de salud que no intervienen para salvaguardar los derechos de las niñas. En este contexto, la labor de las ONG es vital para proteger a las personas más vulnerables y exponer las carencias del Estado.
"Es una sospecha permanente"
Las organizaciones consultadas para este reportaje coinciden en su reclamo sobre la falta de conocimiento específico de los fiscalizadores de APCI. "No entienden cómo funcionan las ONG, no saben lo que implica la relación con los beneficiarios, en general, no conocen el país", señala un representante de una ONG que pidió el anonimato.
Estas son algunas de las razones por las que algunos pedidos absurdos son la regla en las fiscalizaciones. Estos son algunos ejemplos:
A una organización que tenía un proyecto de desarrollo agrícola le hicieron una fiscalización profunda y en el proceso el fiscalizador preguntó por un rubro de la ejecución presupuestal llamado "compra de semillas". El fiscalizador quiso saber dónde estaban las semillas, a lo que la ONG respondió: "en donde debían estar, en la tierra". "¿Y qué evidencia tengo de que las semillas están ahí?", cuestionó el fiscalizador. "Si no sirven las plantas que nacieron, entonces no existen las evidencias", respondió la funcionaria de la ONG.
A una organización le exigieron que pusiera stickers y códigos de barras para identificar el programa que financió la compra de los detectores de humo en su sede. En la siguiente visita, el fiscalizador pidió una escalera para verificar uno a uno que los detectores de humo estuvieran marcados con el número del proyecto que los financió.
A varias organizaciones les han pedido fotografías de taxis que los movilizaron en trayectos cortos porque no les parece suficiente que entreguen la boleta o factura correspondiente.
A las organizaciones que trabajan en territorios indígenas les han exigido presentar al menos tres cotizaciones de traductores de lenguas originarias para "garantizar" que no se está desviando la plata cuando se paga a un traductor de Aymara o Quechua. Esto reviste particular complicación considerando que no es fácil conseguir varios traductores de lenguas originarias en ciertas zonas.
También han pedido tres cotizaciones de deslizadores en territorios apartados cuando quien conoce la selva sabe que en algunos lugares incluso cuesta trabajo conseguir una lancha que viaje una vez a la semana a esas zonas.
A una ONG le pidieron que reuniera a varias madres beneficiarias de un programa y las interrogaron para verificar que la información que entregó la ONG sobre la actividad era real. Las preguntas fueron tan precisas que indagaron sobre el color del tomatodo que recibieron como regalo al final de la actividad.
Algunas organizaciones pagan a sus trabajadores con dinero proveniente de distintos proyectos de cooperación, algo que a algunos fiscalizadores les cuesta trabajo entender, por lo que los interrogan para establecer si es verdad que reciben esos montos. "Es una sospecha permanente", dice una integrante de una ONG que se ocupa de atender los procesos de fiscalización.
Otro problema que genera conflicto en la fiscalización es que los fiscalizadores no son empleados de planta APCI sino consultores independientes contratados. Esta rotación de personal trae todo tipo de inconvenientes. Por ejemplo, a una organización le exigieron que trasladara a Lima a 10 beneficiarios de un proyecto que ya había concluido y que vivían en distintas zonas del país, porque el fiscalizador quería entrevistarlos. Esto implica un gasto adicional que las ONG no tienen previsto porque cuando terminan los proyectos se liquidan los fondos y no quedan remanentes; sin embargo, la organización ubicó a los beneficiarios y los llevó a la cita en Lima. Cuando pasaron los minutos y no llegaba el fiscalizador, se comunicaron con él, quien respondió que había decidido no aceptar el trabajo en APCI y, por lo tanto, no continuaría con la inspección.
Adicionalmente, una crítica recurrente es que los plazos para entregar documentación o evidencias son arbitrarios, no están establecidos en el reglamento y dependen del fiscalizador. Algunas veces dan 24 horas, otras el plazo es de 3 días, y en ocasiones se extiende a una semana.
Los plazos arbitrarios, los pedidos absurdos, las inspecciones engorrosas han obligado a las organizaciones a cambiar su estructura. Casi todas han tenido que dedicar al menos a un funcionario a atender los procesos de APCI y esto,en un contexto de reducción de los recursos, implica una carga adicional. "Nos distraen. Cada fiscalización nos quita, por lo menos, una semana de trabajo de toda la organización buscando documentos y atendiendo a los requerimientos que nos hacen" dice Rocío Silva Santiesteban, directora de la ONG Demus.
El repliegue
La pregunta fundamental al cierre de este reportaje es si los promotores de la Ley han conseguido lo que pretendían: silenciar el disenso y quitarles peso a las organizaciones sociales que defienden a los ciudadanos frente a los abusos del Estado.
Un primer punto es si las campañas de desprestigio han tenido eco en la opinión pública. La respuesta no es contundente, pero parece ser que no lo han conseguido. Una encuesta del IEP aplicada en 2025 que consulta sobre la confianza en las instituciones muestra que el 41 por ciento de los ciudadanos confían mucho o algo en las ONG; en 2024, esa cifra era de 40 por ciento, es decir, que al menos en ese punto la campaña no provocó un cambio sustancial en la opinión pública. Las ONG se ubican en el quinto lugar en la confianza ciudadana por encima de las iglesias evangélicas, la Defensoría del Pueblo, los medios de comunicación, los partidos políticos, el gobierno y el Congreso.
El otro indicador que se puede considerar es si las organizaciones se han replegado y si se han visto obligadas a redefinir su presencia pública. No es fácil saber en qué medida esto ha ocurrido, pero representantes de organizaciones consultadas para este reportaje sostienen que cada vez piensan con más detenimiento antes de hacer pronunciamientos públicos o de lanzar una campaña de incidencia, porque temen las represalias. "Cuando nos ponemos muy visibles, enfilan las baterías contra nosotros", sostiene la representante de una ONG de defensa del medio ambiente que ha recibido el azote de la fiscalización.
Y está el asunto de la solidaridad entre organizaciones. Esta representante de la ONG ambientalista señala que en varias conversaciones con otras organizaciones del mismo rubro le ha quedado claro que algunas han decidido silenciar su activismo público, "y ha dado resultado, porque ahora tienen menos fiscalizaciones que antes".
El director de IDL, Glatzer Tuesta, lo dice con crudeza: algunas organizaciones prefieren no juntarse con ellos en pronunciamientos o en acciones públicas para no ponerse en la mira de APCI y de sus adláteres, obsesionados con esta ONG: "Lo hemos sentido, yo he tenido que decir, un poquito más de solidaridad, porque primero vienen por nosotros, pero luego ya no aceptarán matices e irán por ustedes".
La ex ministra de la mujer Diana Miloslavich, con larga trayectoria en el activismo por los derechos humanos, sostiene que "hay un temor instalado en las organizaciones que venían sosteniendo y ampliando el espacio cívico en Perú. Si, definitivamente eso ha ocurrido y esto afecta el espacio para garantizar todos los tipos de derechos y las políticas. Hoy vemos poca respuesta en defensa de este vaciamiento democrático que está habiendo".
Todo esto ha ocurrido, además, en un contexto de dramática reducción de la cooperación internacional. Según la información publicada por APCI, en 2023 el Perú recibió 359 millones de dólares de fondos de cooperación, en 2024 esa cifra se redujo a 323 millones y en 2025, ya con las nuevas normas de vigilancia de APCI, el monto cayó radicalmente hasta 202 millones de dólares.
El supuesto lavado de activos
Estas cifras de la cooperación, transparentadas por APCI, constituyen un elemento central para contradecir el relato del supuesto lavado de activos de las ONG. Cuando se discutía la reforma de APCI, los promotores de la ley repetían como un mantra que la Unidad de Inteligencia Financiera, UIF, había encontrado más de 200 "operaciones sospechosas" relacionadas con las "organizaciones sin fines de lucro" entre los años 2010 y 2020, que ascendían a 3.000 millones de dólares. ¿Cómo se podían haber lavado 3.000 millones de dólares si en ningún año toda la cooperación recibida en el país superó los 400 millones? Pues porque las operaciones sospechosas reportadas por la UIF se referían a Organizaciones Sin Fines de Lucro. Y sí, las ONG son organizaciones sin fines de lucro, pero también se considera sin fines de lucro casinos, fondos de inversión, agentes de aduana y hasta casas de empeño. Según Sunarp, hay 300 mil organizaciones sin fines de lucro y solo cerca de 2.100 son ONG.
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Los promotores de la Ley APCI cuyo argumento central es la supuesta transparencia y un pretendido encubrimiento de lavado de activos nunca hicieron esta diferenciación.
El informe de la UIF esgrimido como prueba para decir que las ONG eran vulgares lavaderos de activos contiene el detalle de quienes son los que originaron esas operaciones sospechosas. Un informe de Epicentro Tv revela que "del total de los ROS (registros de operaciones sospechosas) enviados por entidades que no supervisa la SBS-UIF, el 84% (4,086 operaciones) provinieron de entidades como agentes de aduanas, sociedades administradoras de fondos de inversión y fondos mutuos, empresas administradoras de fondos colectivos, sociedades agentes de bolsa y/o sociedades intermediarias de valores, y casinos tragamonedas". Ni uno solo de esos registros de operaciones sospechosas comprende a una ONG.
Luis Humberto Olivera, quien fue director de APCI entre 2012 y 2014, desmonta la versión del lavado de activos con franqueza: "Que alguien me muestre una ONG que haya servido para lavar dinero sucio. Yo no conozco ningún caso. Si alguien quiere lavar dinero sucio, que forme una universidad. Ese es el mejor camino".
El contexto internacional
¿Qué querían los promotores de la ley? ¿Menos fondos para ayudar al desarrollo del país? No se trata de atribuir la caída de los fondos de cooperación exclusivamente a las nuevas normas de APCI, pues eso sería desconocer el contexto internacional tras la eliminación de USAID y la redistribución de los fondos de otros cooperantes, pero un ex director de APCI le dijo a Epicentro para este reportaje que no tiene dudas de que las trabas generadas por la ley han incidido en la decisión de los donantes de buscar otros destinos para la cooperación.
De hecho, ese era el mensaje implícito en el comunicado firmado en junio de 2024 por los embajadores de 16 países en el que manifestaban su preocupación por las enmiendas a la Ley APCI que se debatían en ese momento. El comunicado señalaba que "las democracias son más inclusivas, equitativas, estables y prósperas cuando la sociedad civil está plenamente empoderada para proteger los derechos humanos y responder a las necesidades de los ciudadanos".
Ahora, con el imperio de la nueva Ley APCI, en un contexto de cooptación de instituciones, donde la separación de poderes está diluida, se aprueban leyes de amnistía que violan el derecho internacional, crecen las amenazas contra los operadores de justicia que se niegan a aplicarlas, se eliminan las protecciones especiales para la niñez, los logros alcanzados por las mujeres y las minorías retroceden y los ciudadanos, generalmente los más pobres, quedan sin el derecho a defenderse de los abusos estatales, ¿hay ahora una democracia más inclusiva, equitativa, estable y próspera en el Perú?
* Esta investigación se hizo con la colaboración de Alan Bowler, de Iris Analytics Perú.
* Clara Elvira Ospina Garzón
Periodista colombiana con 30 años de experiencia. Fue directora de Noticias RCN en Colombia y de América Televisión y Canal N en Perú.