Las listas del crimen organizado
En el Perú tenemos un problema serio para identificar esas masas relativamente amorfas para nosotros que llamamos organizaciones criminales.
La nuestra es en esto una incapacidad aprendida. Prácticamente no tuvimos un problema de reconocimiento en los años ochenta ni en los noventa, cuando las organizaciones criminales que teníamos delante eran terroristas. Sendero y el MRTA se presentaron a sí mismos ante nosotros con nombres propios, estructura e historias de pertenencia y colaboración asumidas como tales por sus propios integrantes. Recuerdo que en los ochenta el objetivo de la policía era buscar en los registros las llamadas "cartas de sujeción", hojas de papel escritas en tinta roja en las que los nuevos militantes proclamaban su adhesión al ideario del llamado "pensamiento Gonzalo". A finales de la década, cuando la policía tuvo que enfrentar la proliferación de los llamados "organismos generados" ("Socorro Popular" o el "Movimiento por la Defensa de los Derechos del Pueblo", para hablar de los primeros), el método de reconocimiento saltó a buscar en los documentos de cada organización puntos de contacto con los mandos senderistas. En función de eso, los organismos generados pudieron ser incluidos en una malla terrorista o en la otra.
Esas eran organizaciones criminales establecidas ideológicamente. La pertenencia era para sus integrantes un atributo que facilitaba su reconocimiento. Pero ninguno de estos procedimientos pudo ser trasladado a las organizaciones del crimen organizado que empezaron a proliferar entre nosotros en la segunda mitad de los años noventa, la época del llamado "pandillaje pernicioso". Ahí las relaciones tendían a no ser estables; no estaban basadas en incorporaciones permanentes sino en acuerdos de interés y en cierta adscripción territorial. Acostumbrados a una forma de reconocimiento espontáneo mudamos el esquema a una forma de etiquetamiento completamente arbitraria: dejamos que la policía inventara nombres para las agrupaciones que intervenía conforme a los dictados de su imaginación y le permitimos describir estructuras montadas sobre referencias construidas por ella misma, en algunos casos pasando por alto la precariedad de cada construcción.
Hemos desarrollado un paquete complejo de reglas sobre organizaciones criminales sin habernos tomado el trabajo de establecer nuevos procedimientos de reconocimiento para ellas. Cualquier especialista en planeamiento estratégico podrá confirmarnos que si no reconocemos al enemigo con el que disputamos cosas como la seguridad, la protección a las personas y el control de un territorio, nuestros planes quedarán convertidos en palos de ciego.
Por eso debemos abandonar esa práctica relajada que nos lleva a permitir que la policía moteje a cualquier colectivo de hampones que interviene y lo presente como si fuera una organización criminal. La legitimidad de paquetes legislativos complejos para estos casos y la justificación de la inversión pública que debe destinarse a esta lucha no pueden convivir con esa práctica relajada de combinar construcciones como "malditos" e "injertos" con el nombre de barrios para inflar las listas de organizaciones intervenidas, en algunos casos, con pequeñas bandas de formación eventual.
En lugar de estar discutiendo si, además de ponerles nombres arbitrarios, apodos, las "llamamos terroristas", deberíamos estar discutiendo procedimientos objetivos para reconocerlas, listarlas seriamente, fijarlas como objetivo, organizar la identificación de sus integrantes, equipos de apoyo, financistas y lavadores de activos (aunque esta información solo debe ser publicada en el momento oportuno) y medir resultados en función de la derrota real de cada una de ellas.
La revisión de sistemas comparados pone en evidencia que la ruta pasa por crear una autoridad central que liste, bajo control judicial, a las organizaciones criminales violentas usando denominaciones más serias que las que se inventan en una comisaría. De esa forma será más simple usar las reglas que ya existen para sancionar como delito el incorporarse a ellas, financiarlas o ayudarlas de cualquier forma. Los casos por pertenencia podrán construirse con mayor consistencia después de una norma o una práctica de reconocimiento como esta, sin necesidad de probar una y otra vez que la organización de referencia "existe". Y los esfuerzos de la policía y la fiscalía podrán focalizarse con mayor claridad, facilitando además la medición de resultados y las responsabilidades políticas que corresponden a estas actividades.
Se trata de crear listas.
La revisión comparada de procedimientos oficiales de reacción a la violencia muestra que las listas fueron establecidas originalmente desde fines de los años noventa para casos por terrorismo. Estados Unidos, el Reino Unido y la Unión Europea aprobaron el uso de estas listas respectivamente en 1996 (Antiterrorism and Effective Death Penalty Act norteamericana), en 2000 (Terrorism Act del Reino Unido) y en diciembre de 2001 (Posición Común 2001/931, dictada tras la resolución 1373 del Consejo de Seguridad). En 1991 Japón, en 2010 El Salvador, en 2011 los Estados Unidos, en 2016 Colombia, en 2024 Nueva Zelanda y en 2025 Guatemala crearon listas para una segunda categoría de organizaciones criminales: las mafias, los carteles y las organizaciones violentas.
En el caso norteamericano la orden ejecutiva que creó este segundo tipo de listas, dictada bajo la ley de poderes económicos de emergencia de 1977, solo autorizó el congelamiento de bienes, una medida menos severa que las que la ley de 1996 asocia a la inclusión de una organización en las listas sobre terrorismo. Por ello, el 20 de febrero de 2025, el Departamento de Estado de los Estados Unidos incorporó al Tren de Aragua, a la Mara Salvatrucha y a seis carteles mexicanos a la lista de organizaciones terroristas extranjeras. La inclusión de estas organizaciones en la lista correspondiente a organizaciones terroristas activó las reglas sobre apoyo material y las consecuencias migratorias en términos no contemplados por el régimen de organizaciones criminales transnacionales. Ese mismo día, Canadá incluyó al Tren de Aragua, a la Mara Salvatrucha y a diversos carteles mexicanos en su lista de entidades terroristas bajo el Código Penal. El 25 de febrero de 2025, Argentina inscribió al Tren de Aragua en el Registro Público de Personas y Entidades vinculadas a Actos de Terrorismo y su Financiamiento (RePET). Ecuador se había adelantado en enero de 2024, aunque con un propósito distinto: el Gobierno declaró un conflicto armado interno y designó a veintidós organizaciones como objetivos militares.
Guatemala declaró terroristas a la Mara Salvatrucha y al Barrio 18 en noviembre de 2025 por una ley del Congreso, que además ha creado un procedimiento en el que la inclusión de nuevas organizaciones puede ser solicitada por la fiscalía y resuelta por la Corte Suprema. En Colombia los grupos armados organizados son reconocidos como tales por el Consejo de Seguridad Nacional.
Colombia evitó el problema norteamericano (dos listas, distintas medidas asociadas a cada una) creando una sola lista que permite registrar tanto organizaciones terroristas como carteles y organizaciones criminales violentas.
Además de las posibilidades de control político y de evaluación de resultados que se abren cuando se usan listas, estas tienen una enorme utilidad práctica. En el plano financiero, las designaciones de Estados Unidos, Canadá, la Unión Europea y Argentina pueden habilitar el congelamiento o bloqueo de bienes, la prohibición de transacciones y deberes reforzados de identificación y reporte para las entidades financieras respecto de las organizaciones y personas incluidas o sometidas a control patrimonial.
En Japón la designación de un grupo obliga a las instituciones financieras a filtrar a sus clientes contra la lista.
La inclusión de organizaciones y de sus miembros facilita la formalización de cargos penales por delitos de pertenencia o colaboración, delitos que no exigen probar un hecho concreto de violencia. También facilita la cooperación internacional, sea en investigaciones, recursos o procesos de extradición. Permite aplicar consecuencias migratorias y activar procedimientos especiales en investigaciones, incluidas las intervenciones de comunicaciones. En los Estados Unidos, en el marco de ese esquema de listas divididas, es la antiterrorista la que concentra las mayores competencias de inteligencia y uso de la fuerza.
También hay restricciones administrativas en estos paquetes: cierre de oficinas, exclusión de la contratación pública en Japón, prohibición de usar insignias y autorización para emitir órdenes de dispersión y de no asociación en Nueva Zelanda, además de inhabilitación para licencias y sociedades en El Salvador. Finalmente, la inclusión de una organización de este tipo hace posible que víctimas de hechos de violencia puedan demandar civilmente a los miembros de la organización o a ella misma.
La cuestión está en establecer cuáles son las consecuencias específicas que necesitamos asignar al hecho de pertenecer a una organización listada y elegir correctamente a las autoridades que están a cargo de los procedimientos de elaboración de estas listas. Además es preciso fijar los procedimientos de control judicial sobre ellas. En la experiencia europea el rigor y la posibilidad de controlar judicialmente las incorporaciones que se hagan en estas listas han mostrado ventajas. Entre 2006 y 2014 los tribunales de la Unión Europea anularon una tras otra las inclusiones en lista de la Organización de Muyahidines del Pueblo de Irán (la primera vez por sentencia de 12 de diciembre de 2006, y de nuevo en 2008), de Kadi (sentencia de 3 de septiembre de 2008), de Sison y de la fundación Al-Aqsa (ambas en julio de 2007), y más tarde las de los Tigres Tamiles y de Hamás (en octubre y diciembre de 2014). Las inclusiones se hacían sin motivación y sin posibilidad de impugnarlas. Esa unilateralidad las hacía profundamente vulnerables.
Una lista seria exige que alguien solicite la inclusión y que otra autoridad distinta tome la decisión de registrarla o no. Cada decisión debe ser motivada y los afectados deben tener acceso a un recurso eficaz contra ella.
El procedimiento guatemalteco (la incorporación la solicita la fiscalía, pero la decisión la adopta la Corte Suprema) sigue básicamente esa estructura.
Que las listas correspondan solo a organizaciones terroristas, que haya dos listas, una para ellas y otra para otro tipo de organizaciones violentas, o que se emplee una sola lista para ambos tipos de organizaciones es absolutamente circunstancial. El método de las listas es aún joven, está en plena evolución. Ha aparecido en la lucha contra el terrorismo y se está expandiendo. Eso explica la tendencia, aparentemente impulsada por los Estados Unidos, de usar terrorismo como construcción de base. Su gobierno emplea la lista sobre terrorismo de esta forma por razones completamente locales, porque le ha sido más sencillo hacerlo que reformar el régimen entero.
De lo que trata entonces es de crear listas, no de asignar de manera genérica el nombre de "organizaciones terroristas" a organizaciones violentas que ni siquiera han sido oficialmente identificadas.
Entre nosotros están actuando el Tren de Aragua, el Comando Vermelho, Los Pulpos y La Jauría, cuyas complejas controversias y relaciones han salido a la luz a raíz de los cuatro asesinatos que rodearon el secuestro de Lara Tantaquilla en agosto de este año. Esos no son nombres creados por la policía para bautizar un colectivo ya intervenido. Son nombres que han adquirido identidad y continuidad propias y que son empleados o reconocidos por sus integrantes en sus entornos criminales y frente a sus víctimas.
En Trujillo, las organizaciones territoriales incluso imprimen calcomanías que identifican a la organización que extorsiona y marcan a quienes están pagándole.
Estas no son organizaciones perfectamente estables. La información que se ha hecho pública en estos días muestra que La Jauría nació de una ruptura de Los Pulpos: las organizaciones criminales violentas son territoriales, y por tanto están expuestas a fragmentarse. Conforme se subdividen, adquieren nuevos nombres. Por eso la ley británica de 2006 permite extender la proscripción a los nombres diversos que adopta una organización con el paso del tiempo y a los nombres de las organizaciones que surgen desprendiéndose de otras ya listadas.
Estos son nombres que pueden ser incorporados a listas oficiales. La incorporación de esos nombres a una lista oficial permite distinguirlas con mayor claridad de agrupaciones de menor envergadura. También permite graduar la respuesta estatal y controlar con más precisión las medidas adoptadas en cada situación.
Las organizaciones criminales violentas no son organizaciones ideologizadas: aquí la pertenencia funciona de manera distinta, como parte de un sistema articulado alrededor del dinero que la organización produce para sus integrantes. Enfrentamos estructuras que responden a marcas utilizadas para diferenciarse en el mercado del crimen, y esas diferencias generan problemas legales distintos.
Para seguir el camino ya recorrido por otros sistemas necesitamos una autoridad a la que confiemos el reconocimiento de estas organizaciones, con un procedimiento creado por una ley del Congreso y sometido a control judicial.
Una lista única con consecuencias graduadas según el tipo de organización evita tener que forzar la etiqueta de terrorismo para obtener los efectos que un sistema de dos listas puede no proporcionar.
Pero atención: el objetivo no es solo etiquetarlas; es representarlas en función de la información de inteligencia que permite reconocerlas. Se trata de identificar a sus miembros y de fijar oficialmente sus estructuras básicas y áreas de influencia para organizar sobre esa base la intervención del Estado.
Llamar o no "terroristas" a los criminales violentos, aunque sea complejo, no es el problema central. El problema es reconocerlos, identificarlos como lo que son y proceder en consecuencia: sin invenciones policiales de comisaría y sin dejar la persecución a la iniciativa individual de las autoridades que intervienen caso por caso.
Nota bibliográfica
Las listas antiterroristas mencionadas en el texto son la Antiterrorism and Effective Death Penalty Act de 1996 de los Estados Unidos (8 U.S.C. § 1189, designación de organizaciones terroristas extranjeras por el Departamento de Estado), la Terrorism Act de 2000 del Reino Unido (parte II, proscripción de organizaciones; la Terrorism Act de 2006, sección 22, añadió las órdenes que extienden la proscripción a los alias y sucesores) y la Posición Común 2001/931/PESC del Consejo de la Unión Europea, de 27 de diciembre de 2001, dictada en cumplimiento de la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 28 de septiembre de 2001. La lista de las Naciones Unidas que dio origen al caso Kadi es la creada por la resolución 1267 (1999); la figura del Ombudsperson que permite pedir la exclusión de esa lista fue creada por la resolución 1904 (2009).
La ley japonesa sobre organizaciones criminales no terroristas es la ley 77 de 1991 sobre prevención de actos injustos de miembros de grupos del crimen organizado (ley anti-boryokudan). La Ley de Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal de El Salvador es el decreto legislativo 458, de 1 de septiembre de 2010. La orden ejecutiva 13581 de los Estados Unidos, de 24 de julio de 2011, que bloquea los bienes de las organizaciones criminales transnacionales, fue dictada bajo la International Emergency Economic Powers Act de 1977 (50 U.S.C. § 1701 y siguientes). En Colombia, la norma es la directiva permanente 015 de 2016 del Ministerio de Defensa, que fija el procedimiento para reconocer a los grupos armados organizados previa calificación del Consejo de Seguridad Nacional, y la ley 2272 de 2022, que extendió el esquema a las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. En Nueva Zelanda citamos la Gangs Act de 2024, cuyo anexo enumera las pandillas identificadas. La ley guatemalteca para el combate frontal de los grupos delictivos u organizaciones criminales transnacionales y terroristas denominados maras o pandillas es el decreto 11-2025 del Congreso, publicado el 10 de noviembre de 2025.
En el Ecuador nos referimos al decreto ejecutivo 111, de 9 de enero de 2024, que declaró el conflicto armado interno y calificó como terroristas a veintidós organizaciones. La orden ejecutiva 14157 de los Estados Unidos, de 20 de enero de 2025, y la designación del Departamento de Estado publicada el 20 de febrero de 2025 incorporaron al Tren de Aragua, a la Mara Salvatrucha y a seis carteles mexicanos a la lista de organizaciones terroristas extranjeras. El listado del gobierno de Canadá bajo el Código Penal fue aprobado en la misma fecha. Las inclusiones previas de la Mara Salvatrucha (octubre de 2012) y del Tren de Aragua (julio de 2024) en la lista de organizaciones criminales transnacionales fueron dispuestas por el Departamento del Tesoro bajo la orden ejecutiva 13581.
La inscripción del Tren de Aragua en el Registro Público de Personas y Entidades vinculadas a Actos de Terrorismo y su Financiamiento (RePET) de Argentina fue dispuesta por el Ministerio de Seguridad Nacional el 25 de febrero de 2025.
Los efectos de las listas mencionados en el texto provienen, en los Estados Unidos, de la orden ejecutiva 13224, de 23 de septiembre de 2001, para el congelamiento de bienes de las organizaciones terroristas; del delito de apoyo material a organizaciones terroristas extranjeras creado por la ley de 1996 (18 U.S.C. § 2339B); de la Immigration and Nationality Act, secciones 212(a)(3)(B) y 237(a)(4)(B), que hacen inadmisible o deportable a quien pertenece a una organización designada; y de la Anti-Terrorism Act (18 U.S.C. § 2333), que permite a las víctimas demandar civilmente a los responsables y, desde la reforma de 2016, a quienes los ayudan. En Canadá, el listado y el congelamiento están en las secciones 83.05 y 83.08 del Código Penal; en la Unión Europea, en el reglamento 2580/2001 del Consejo, de 27 de diciembre de 2001; en Argentina, en la ley 26734, de 2011, que autoriza a la Unidad de Información Financiera a congelar bienes administrativamente, y en el decreto 918/2012, que creó el RePET. En Japón, la obligación de los bancos de filtrar a sus clientes y la exclusión de la contratación pública están en las ordenanzas prefecturales de exclusión de boryokudan, vigentes en todo el país desde octubre de 2011, y en las guías de supervisión de la Agencia de Servicios Financieros. En El Salvador, las inhabilitaciones para constituir sociedades, obtener licencias y contratar con el Estado están en el artículo 3 de la ley de proscripción de 2010, y la inmovilización de cuentas en su artículo 5. En Nueva Zelanda, la prohibición de insignias, las órdenes de dispersión y las de no asociación están en la Gangs Act de 2024. En Guatemala, los procedimientos especiales de investigación provienen de las reformas que el decreto 11-2025 introdujo en la Ley contra la Delincuencia Organizada (decreto 21-2006).
La jurisprudencia europea citada incluye, del Tribunal de Primera Instancia (hoy Tribunal General) y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la sentencia de 12 de diciembre de 2006 (asunto T-228/02, Organización de Muyahidines del Pueblo de Irán contra Consejo), las de 11 de julio de 2007 (asuntos T-47/03, Sison, y T-327/03, Al-Aqsa), las de 23 de octubre y 4 de diciembre de 2008 (asuntos T-256/07 y T-284/08, de nuevo la Organización de Muyahidines del Pueblo), la de 3 de septiembre de 2008 (asuntos acumulados C-402/05 P y C-415/05 P, Kadi y Al Barakaat contra Consejo y Comisión), la de 18 de julio de 2013 (asuntos C-584/10 P, C-593/10 P y C-595/10 P, Kadi II), la de 16 de octubre de 2014 (asuntos T-208/11 y T-508/11, Tigres de Liberación del Eelam Tamil) y la de 17 de diciembre de 2014 (asunto T-400/10, Hamás).
Para el Perú, la referencia al pandillaje pernicioso remite al decreto legislativo 899, de 27 de mayo de 1998; la definición vigente de organización criminal está en la ley 30077, de 20 de agosto de 2013, modificada por la ley 32108, de 9 de agosto de 2024.