Democracia bajo control: el régimen APCI y su horizonte legislativo
Lima, Perú, diciembre de 2025. El editor de un medio independiente recibe una noticia extraordinaria: una entidad internacional acaba de otorgar financiamiento para la investigación sobre corrupción que ellos postularon a concurso, entre miles de candidatos en el mundo. El proyecto permitirá ampliar el equipo periodístico, revisar miles de documentos, sostener solicitudes de acceso a información pública y financiar procesos de hábeas data frente a entidades estatales que bloqueen información relevante. Después de años de precariedad y trabajo casi artesanal, por fin, tienen condiciones materiales para investigar mejor.
La primera reacción es entusiasmo. La segunda, inquietud.
supervisión, reportes, fiscalización, sanciones. ¿El proyecto deberá inscribirse? ¿Qué información deberá entregarse? ¿Hasta dónde puede llegar la vigilancia estatal sobre organizaciones y medios que investigan, precisamente, al poder político? ¿Deben pedir permiso al Estado para investigarlo (porque usan cooperación internacional)?
En otra oficina, más pequeña, menos visible, una organización de derechos humanos revisa expedientes de víctimas, coordina estrategias judiciales y prepara nuevas acciones contra entidades públicas. Durante años, documentó abusos, acompañó personas y grupos humanos, y, claro, litigó. Ahora, también, debe revisar protocolos internos, evaluar riesgos regulatorios y fortalecer mecanismos de cumplimiento normativo. Y, casi sin percatarse, opera bajo una lógica defensiva.
La pregunta ya no es únicamente cómo se investiga la corrupción o se defiende derechos. Hoy se cuestiona bajo qué regulación administrativa el Estado permitirá hacerlo.
En una democracia, esa duda genera un conflicto severo.
El régimen APCI
Lo suscitado no se reduce a artículos aislados ni a discusiones administrativas sobre registros y formularios. Se configuró una arquitectura amplia de supervisión sobre organizaciones, medios y actores que ejecutan o administran cooperación técnica internacional.
La cooperación internacional ya convivía con determinados mecanismos de registro y obligaciones administrativas, cuando mediaban beneficios tributarios o intermediación estatal para obtener recursos. El régimen previo operaba de manera acotada y vinculada con supuestos específicos.
El cambio aparece cuando la Ley 32301 de abril de 2025 incrementa, generaliza e intensifica el control. Se convirtió en un gran sistema de seguimiento, fiscalización, supervisión y sanción sobre quienes usan cooperación internacional. Todo concentrado en APCI.
El nuevo régimen se consolidó mediante la reforma aprobada por el Congreso en 2025, aunque varios de sus antecedentes legislativos se registran desde 2023. Ya se intentaba forzar la obligatoriedad del registro, así como la inclusión de facultades extensas sobre el uso de recursos provenientes del exterior.
Las dificultades del Régimen APCI no se encuentran en que establezca cierto control estatal. Algunos mecanismos de transparencia y rendición de cuentas son razonables, aunque se trate de instituciones privadas. Los riesgos aparecen cuando el alcance del mencionado control se expande hasta afectar la autonomía institucional y generar incertidumbre. Afecta, además, al empujar hacia formas crecientes de autocontención, tema especialmente grave en materia de derechos y prensa.
El sistema, debe apuntarse, no pertenece únicamente al terreno normativo. La APCI cuenta con procedimientos de fiscalización, multas, suspensiones y antecedentes de judicialización, acreditados públicamente en su Registro Único de Sanciones (RUSAPCI). Sanciones que disuaden el ejercicio de la libre expresión, del derecho a la información y a la libre asociación entre privados. Es sujeción administrativa discrecional sobre quienes vigilan al Estado.
La agenda faltante
La campaña electoral debate crimen organizado, corrupción, extorsión, minería ilegal y derogación de leyes procrimen. Los discursos sobre seguridad, captura institucional y economías ilícitas atraviesan prácticamente todo el escenario político. Sin embargo, un tema permanece completamente ausente de la discusión pública: el régimen de control sobre quienes trabajan con cooperación internacional para escudriñar al aparato público.
Tras un análisis detallado de los planes de gobierno de todos los partidos con representación parlamentaria proyectada, se aprecia que ningún actor político del nuevo Parlamento coloca en el centro del debate cuestiones vinculadas con APCI y cooperación internacional, como fuentes de recursos para la vigilancia del Estado y el ejercicio de derechos.
El dato más interesante no se encuentra en aquellos sectores que, históricamente, reclamaron extensos márgenes de control estatal o enarbolaron discursos agresivos frente a ONGs o prensa independiente. La paradoja emerge en espacios políticos que cuestionan leyes procrimen, denuncian deterioro democrático o aluden constantemente a la captura institucional, pero que no incorporan en la agenda pública el tema APCI y, esencialmente, sus efectos sobre los derechos, la prensa y la sociedad civil.
Eso puede observarse, con distintos matices, en Juntos por el Perú, Partido del Buen Gobierno o Ahora Nación. En campaña, se debatió cómo combatir el crimen. Lo que no se discute es la sujeción sobre quienes investigan corrupción, litigan contra el poder o realizan vigilancia sobre el ejercicio de derechos.
El silencio no parece casual. Más bien, parece responder a una combinación de factores estructurales: bajo costo electoral, escasa prioridad pública y una utilidad política transversal del control sobre actores de fiscalización. Después de todo, los sistemas de inspección respecto de entidades críticas pueden resultar funcionales para gobiernos de tendencias ideológicas muy distintas, incluso aparentemente opuestas.
Quizás el mencionado sea uno de los datos más incómodos de toda la situación.
El problema democrático
La sociedad no depende solo del Estado para combatir la corrupción. Necesita a la prensa, el litigio estratégico, la participación de las ONG, observatorios, plataformas de acceso a información, así como otros sistemas externos de vigilancia.
Ello responde a una idea básica de integridad: la corrupción no afecta solo recursos públicos ni normas administrativas. Deteriora el contexto que permite circular información crítica, fiscalizar el poder, y, sobre todo, que avala el ejercicio de derechos y libertades para todas las personas y grupos humanos.
El Régimen APCI, un sistema diseñado con el declarado propósito de fiscalizar el uso de recursos foráneos tiene, al mismo tiempo, extendidas facultades discrecionales sobre actores que lo cuestionan o investigan. Los sistemas excesivamente concentrados, con escasos contrapesos externos no solo ocasionan efectos inhibitorios: también aumentan los riesgos de arbitrariedad, captura institucional y corrupción. El instrumento creado en nombre de la transparencia replica, en su propio diseño, los rasgos que propician exactamente lo contrario.
Cuando los ecosistemas de control social se debilitan, la discusión excede largamente la imposición de restricciones aisladas sobre entidades o medios. Se deterioran las condiciones para que exista integridad efectiva en la sociedad.
Además, la deliberación sobre el tema no puede agotarse en lo administrativo. Revela una inveterada incomodidad en el Perú respecto de espacios autónomos de fiscalización y producción de información incómoda al poder.
Efecto inhibidor y sistema interamericano
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha desarrollado una idea particularmente relevante para este tipo de discusiones: las afectaciones de la libertad de expresión o asociación no aparecen únicamente mediante censura directa, clausuras o prohibiciones explícitas. También, surgen a través de mecanismos indirectos capaces de alterar progresivamente las circunstancias de desempeño para periodistas, litigantes y ONG.
El razonamiento expuesto se muestra, con distintos matices, en casos como Ríos Vs Venezuela o en las medidas vinculadas con CAJAR en Colombia. El eje no gira en torno de sanciones concretas, sino de contextos institucionales capaces de producir presión, desaliento o reducción paulatina del espacio cívico, así como del ejercicio de la libertad de expresión y el derecho a la información de todos los ciudadanos.
El caso peruano mantiene diferencias respecto de modelos abiertamente autoritarios. El Estado funciona dentro de un marco formalmente democrático, con órganos judiciales que ejercen control constitucional. Sin embargo, precisamente, porque aún no se verifican formas abiertas de censura, la deliberación es más compleja: los efectos inhibitorios se han normalizado. En un Estado Constitucional y Social de Derecho, un periodista no puede inhibirse de investigar corrupción por la existencia de normas administrativas asfixiantes.
El próximo Congreso
La pregunta inevitable es si el próximo Congreso bicameral tendrá voluntad política para revisar el Régimen APCI y sus efectos sobre la frágil democracia peruana.
El nuevo escenario parlamentario se vislumbra fragmentado, sin mayorías completamente consolidadas y con posibles actores relativamente pequeños, pero capaces de decidir votaciones importantes. Sin embargo, APCI permanece fuera de agenda.
Las interrogantes no se sostienen alrededor de quiénes podrían bloquear eventuales modificaciones o la derogación de la Ley 32301, Ley APCI. Nadie parece particularmente interesado en impulsar una reforma.
Lo señalado obliga a apreciar el tema desde otro ángulo. En el Perú, el eje ideológico izquierda/derecha no basta para explicar ciertos alineamientos alrededor del control del espacio cívico. No es irrelevante que uno de los antecedentes más claros de la reforma haya sido impulsado en 2023 por congresistas de Perú Libre, una bancada que, en teoría, debía mostrarse más cercana a agendas vinculadas con el respeto y la garantía de derechos fundamentales. El dato no demuestra equivalencias automáticas entre actores políticos distintos, pero sí revela algo más incómodo: los mecanismos de supervisión pueden ser útiles, con independencia del signo ideológico de quien tiene el poder.
El silencio no parece exclusivo de quienes impulsaron los cambios: el Congreso de los pactos se despide pronto. Los nuevos senadores y diputados de sectores que, hipotéticamente, deberían defender el espacio cívico, los derechos y libertades no se pronuncian al respecto.
Quizás lo más inquietante no es la existencia del Régimen APCI, sino la ausencia de voluntad política visible para discutir sus consecuencias.
No elegir entre control y libertad
Toda democracia necesita mecanismos razonables de transparencia y rendición de cuentas sobre el uso de recursos. Nunca se trató de elegir entre control o libertad. La problemática se suscita cuando los sistemas alteran las condiciones bajo las cuales periodistas, litigantes y organizaciones críticas pueden operar con autonomía.
Entonces, el editor del medio independiente ya no piensa únicamente en cómo investigar mejor o más eficazmente una red de corrupción o una economía ilícita. También, se cuestiona qué costos regulatorios, administrativos o sancionadores podría generar la investigación. Algo parecido ocurre con organizaciones de la sociedad civil: parte de su trabajo deja de concentrarse en defender derechos para desplazarse hacia la gestión de contingencias y la prevención de riesgos regulatorios.
Las democracias no suelen deteriorarse de un solo golpe. Se degradan cuando el poder logra que quienes lo investigan, lo fiscalizan o lo enfrentan aprendan a trabajar bajo su vigilancia y sujeción.
Agencia Peruana de Cooperación Internacional. Entidades sancionadas por la APCI al 30 de abril de 2026. Disponible en: https://www.gob.pe/institucion/apci/informes-publicaciones/8094393-entidades-sancionadas-por-la-apci-al-30-04-2026. 15 de mayo de 2026.
(*) Francisco Macedo Bravo es abogado y magíster en Derechos Humanos por la PUCP, así como diplomado en Ciencia Política y Cumplimiento Normativo.